Guatemala: Responsabilidad patrimonial del Estado: ejecución por incumplimiento de contrato

Escrito por:

Alejandro Sánchez

 

La comprensión del Estado y su naturaleza jurídica son esenciales para el Derecho y sus objetivos dentro de una sociedad. De esa cuenta, el Derecho es un instrumento utilizado para organizar al Estado, por lo que dedica parte de su ámbito de estudio a determinar el alcance y finalidad del mismo.

 

Como punto de partida, es preciso determinar la naturaleza jurídica del Estado, para luego abordar la responsabilidad patrimonial del mismo y la ejecución en su contra ante un incumplimiento contractual. Según María de la Luz González González, el Estado es una organización política constituida por una población, que existe en un territorio determinado, bajo un poder común y en busca de la realización de sus integrantes que por sí solos no lograrían. El Estado –para su correcta comprensión– es una ficción con base política a la cual el Derecho le reconoce existencia que le permite cumplir sus fines.

 

Por esa razón, el ordenamiento jurídico reconoce personalidad jurídica al Estado al atribuirle derechos y obligaciones, equiparándolo –en cierta medida– a los seres humanos en cuanto a su capacidad para actuar dentro de las esferas de la sociedad. Como se indicó, a través de ello el Derecho busca reconocer al Estado como una organización con existencia jurídica, para que pueda cumplir sus objetivos.

 

En ese orden de ideas, el articulo 15 Código Civil reconoce al Estado como una persona jurídica con capacidad para suscribir contratos, adquiriendo a través de los mismos derechos y obligaciones.  El cuerpo normativo indicado, en el artículo 16 establece que las personas jurídicas pueden ejercitar derechos y contraer las obligaciones que sean necesarias para realizar sus fines según la normativa aplicable (v. gr. ley, estatutos, reglamentos, escritura social). En el caso del Estado, éste se rige por el conjunto de disposiciones normativas – tanto de índole constitucional, ordinarias y reglamentarias–, que regulan su funcionamiento.

 

Los contratos, entendidos como acuerdo de voluntades, son los instrumentos que generan derechos y obligaciones entre las partes. En materia de responsabilidad patrimonial del Estado, cobra relevancia el “contrato administrativo”, como una declaración de voluntad del Estado, así como de sus órganos y entidades autónomas y descentralizadas, con una persona individual o colectiva, con el compromiso de pagar un precio por la actividad, servicio o bien específico, conforme a la regulación legal aplicable.

 

En otras palabras, el contratista le ofrece sus servicios al Estado para obtener un beneficio económico como contraprestación; por otra parte, el Estado obtiene bienes y servicios que le son de utilidad para cumplir con las obligaciones y fines para los cuales fue creado, que tienden a satisfacer el bien común.

 

Asimismo, tratadistas nacionales concuerdan en afirmar que el incumplimiento contractual y quebrantamiento de las obligaciones que devienen del contrato administrativo, provocan un mayor costo del contrato en perjuicio de alguna de las partes, por lo que se adquiere el derecho de recuperar el equilibrio entre las mismas y permite las acciones de responsabilidad contractual por incumplimiento en contra de la parte que quebrantó las disposiciones contractuales.

 

Dentro del ordenamiento jurídico guatemalteco, la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) tiene por objeto regular –entre otras– las contrataciones y cualquier otro tipo de adquisición pública que realicen las entidades que conforman el Estado. De esa cuenta, todo tipo de contratación que se realice con el Estado de Guatemala, que implique el desembolso de fondos públicos, deberá acoplarse a los procedimientos administrativos que la misma regula.

 

La Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG) y la LCE, para efectos del incumplimiento contractual, establecen que toda controversia que surja de contratos administrativos –luego de agotada la conciliación y fase administrativa– se deberá someter a la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como contralor de la juridicidad de los actos de la administración pública. De esa cuenta, ante un incumplimiento contractual atribuible al Estado, es requisito indispensable agotar la fase de conciliación y fase administrativa antes indicada.

 

Cabe señalar que la fase administrativa culmina con una resolución sobre la controversia y, en su caso, el agotamiento de los respectivos recursos administrativos (recurso de revocatoria o reposición, según corresponda).

 

La Ley de lo Contencioso Administrativo (LCA), en el artículo 19, reitera lo estipulado en la LCE, al establecer que procede el proceso contencioso administrativo (PCA) en los casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas. Asimismo, la norma legal citada indica que para que pueda iniciarse el PCA se requiere que la resolución administrativa que lo origina no haya podido remediarse por medio de los recursos administrativos antes indicados.

 

No obstante, ante el incumplimiento contractual de parte del Estado por falta de pago, se produce el inconveniente de tener que generar con base en el Derecho de Petición reconocido en la CPRG, una resolución administrativa de la entidad pública contratante y con ello agotar la fase administrativa a la que hace referencia la LCE. El problema se agrava cuando la entidad contratante omite emitir dicha resolución administrativa que le es solicitada, ya sea por omisión o por decisión deliberada.

 

Cabe señalar que la solicitud de emitir resolución administrativa –en ocasiones– también tiene por objetivo que la autoridad administrativa realice las liquidaciones correspondientes según la modalidad de contratación que se haya utilizado. Es decir, que la necesidad de obtener la resolución administrativa referida para el contratista también radica en que la LCE establece la recepción de la obra y liquidación como requisitos previos a emitir los pagos correspondientes.

 

Una modalidad utilizada por los contratistas para forzar dicha resolución administrativa es la acción constitucional de amparo por omisión de resolver. A través de dicha acción constitucional, los contratistas con base en el Derecho de Defensa reconocido en la CPRG, buscan forzar a la administración pública a emitir la resolución administrativa que les permitiera agotar la fase administrativa y posteriormente habilitar el PCA para discutir el incumplimiento contractual atribuible al Estado.

 

Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad (CC) actualmente tiene el criterio (Expediente 1239-2019 y otros) que la negativa de dar respuesta al requerimiento derivado de una obligación adquirida por virtud de un contrato administrativo no constituye violación o afectación directa al derecho de petición, reconocido la CPRG, toda vez que aquella gestión intenta provocar el cumplimiento de los compromisos y obligaciones adquiridos en aquel instrumento. De esa cuenta, la CC afirma que no puede pretenderse mediante amparo –invocando violación al derecho de petición– compeler a una autoridad a ejecutar determinado contrato administrativo, porque ese derecho no se extiende a exigir la respuesta de una solicitud que conlleva las características de medio de coerción. Es decir, que la CC considera que el amparo no es la vía para obtener respuesta a solicitudes derivadas de una obligación contractual cuando dichas solicitudes no constituyen un requerimiento que busque obtener información sino un medio de cobro.

 

Ante esta situación, la opción con mayores posibilidades de éxito para el contratista frente a un incumplimiento contractual del Estado es promover un PCA en el cual deberá demostrar el mencionado incumplimiento contractual, así como la omisión de resolver de parte de la autoridad pública contratante que impidió agotar la fase administrativa. Sin embargo, el resultado dependerá del criterio judicial bajo el cual se someta la controversia.

 

Aunado a lo anterior, resulta relevante mencionar que el artículo 104 de la LCE establece un plazo de prescripción de dos años para las acciones en contra del Estado que, entre otras, tengan por objeto el cobro de las obligaciones derivadas de contratos administrativos. Por lo cual, toda acción que busque dicho objetivo debe ser promovida dentro del plazo indicado para evitar la prescripción.

 

La problemática antes relacionada, puede ser solucionada a través de una reforma a la LCE, en la cual se otorgue certeza jurídica en cuanto a la forma y vía procesal adecuada para discutir y resolver ante los órganos jurisdiccionales, las disputas contractuales con el Estado por incumplimiento de pago.

 

La reforma referida puede consistir en aclarar en la LCE que debe existir solicitud, resolución y recurso administrativo, así como la obligación de resolver la misma ante incumplimientos contractuales por parte de la administración pública. O bien, que, ante una disputa contractual con el Estado, se debe acudir directamente al PCA sin necesidad de contar con resolución administrativa de la entidad contratante respecto al referido incumplimiento contractual.

 

 

 

 

Fuentes:

 

  • Constitución Política de la República de Guatemala
  • Ley de lo Contencioso Administrativo (Decreto 119-96)
  • Ley de Contrataciones del Estado (Decreto 57-92 y sus reformas)
  • Código Civil
  • Teoría General del Estado. María de la Luz González González. Editorial Porrúa México. México. 2008
  • Teoría General del Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial MR Ediciones. Guatemala. 2013.
  • Derecho Administrativo. Teoría General y Procesal. Hugo Haroldo Calderon. 19ª Edición. Editorial Impresiones Gráficas. Guatemala. 2009.
  • Corte de Constitucionalidad. Expediente 2355-2014. Sentencia del 18 de julio de 2014
  • Corte de Constitucionalidad. Expediente 4757-2017. Sentencia 23 de mayo de 2018
  • Corte de Constitucionalidad. Expediente 1239-2019. Sentencia 27 de mayo de 2019
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