Guatemala: ¿Es momento de eliminar los precios mínimos de exportación de energía eléctrica?

Escrito por: José Marín

 

El Administrador del Mercado Mayorista (AMM) ente privado, sin fines de lucro, creado a partir del Artículo 44 de la Ley General de Electricidad (LGE) para ser el operador del sistema y mercado del subsector eléctrico, tiene funciones como establecer los precios de mercado de corto plazo nacional para la transferencia de potencia y energía entre generadores, comercializadores, distribuidores, importadores y exportadores, cuando las transferencias no correspondan a contratos de largo plazo libremente pactados.

 

El AMM tiene la obligación de minimizar el costo total de operación del sistema, por lo que se debe seguir una metodología para el establecimiento del Precio de Oportunidad de la Energía (POE). El POE, determinado por cada hora, es definido como el costo en que incurre el Sistema Eléctrico para suministrar un kilovatio-hora (kw/h) adicional de energía a un determinado nivel de demanda, considerando la generación y transmisión disponible.

 

El AMM lleva un registro de los Costos Variables de Generación (CVG) de todas las unidades generadoras que se encuentran conectadas al Sistema, es decir, la sumatoria de todos los costos en los que incurre una central generadora para entrar en operación, calculado por Megavatio hora, los que son ordenados para armonizar la oferta y la demanda del sistema. En cumplimiento con el principio de mínimo costo, el AMM debe incluir en el Despacho Económico a las unidades generadoras que, de acuerdo con su fórmula, tiene los costos más bajos para cubrir la demanda por cada hora. La unidad que tiene el máximo CVG, y que es despachada para cubrir el último pico de la demanda, es la que determina el POE, siempre y cuando haya operado por lo menos 15 minutos de esa hora. A esta unidad generadora se le conoce como Unidad Generadora Marginal (UGM).

 

En el ejercicio de las facultades otorgadas por los artículos 44b y 59a de la LGE, el AMM emitió la Norma de Coordinación Comercial No. 1 (NCC1), la que define la información que los participantes del mercado deben proporcionar al AMM para la coordinación de la operación y el establecimiento de precios de mercado, dentro de las cuales se incluyen los CVG de las unidades generadoras.

 

Los precios mínimos de exportación

En el Anexo 1.4 de la NCC1, el AMM reguló el procedimiento para la presentación de ofertas de oportunidad al Mercado Eléctrico Regional (MER), señalando que la conformación del precio de oportunidad de inyección (exportación desde Guatemala) será: “(a) El valor declarado por los interesados en presentar ofertas de oportunidad al MER, no podrá ser menor al valor del Costo Variable de Generación, trasladado al nodo de referencia, de la última máquina despachada económicamente en el predespacho nacional para cubrir la demanda nacional, cuando ésta se encuentre despachada parcialmente. Si ese no fuere el caso, el precio de la oferta no podrá ser menor al Costo Variable de Generación de la máquina siguiente en orden de mérito, trasladado al nodo de referencia; (b) Cuando la suma de todas las ofertas presentadas al MER sea menor que la potencia disponible que no fue utilizada en el predespacho nacional, el precio del remanente con Oferta Firme Eficiente será el valor declarado por el Agente Generador o quien le represente en el Mercado Mayorista, para la Programación Semanal. Por cada día estará conformado por tres precios, uno para cada banda horaria. El precio de la oferta no podrá ser inferior al Costo Variable de Generación del generador indicado en la Lista de Mérito”. En ambos casos se hace referencia a que la oferta no podrá ser menor que el POE, esto tiene la finalidad que las unidades generadoras no presenten ofertas por debajo de su CVG por considerarse anticompetitivo. Sin embargo, esta limitación, como se desarrollará, es innecesaria.

 

Hay dos aspectos vitales que hay que entender en cuanto al POE: Primero, es que la metodología de mínimo costo no implica que todas las unidades generadoras que tienen un CVG menor a la UGM deben ser despachadas. Esto debido a que la metodología de asignación del despacho económico de carga considera el panorama general del mercado para establecer el mínimo costo global, y no por hora. Aunado a lo anterior, existe la posibilidad que dos o más centrales puedan tener el mismo CVG y solamente uno (o ninguna) salga despachada.

 

Segundo, el artículo que establece la limitación no es claro en determinar a qué POE hace referencia (de los días anteriores, del día de la presentación de la oferta o del día de la transacción). Los Participantes del Mercado deben presentar sus ofertas de exportación de oportunidad al MER a más tardar antes de las 12:00 horas del día anterior a la transacción. Sin embargo, el AMM comunica el POE hasta las 14:00 horas del día siguiente al día de operaciones, es decir, al momento que los Participantes del Mercado presentan sus ofertas de exportación de oportunidad, solamente tienen conocimiento del POE de 2 días atrás, por lo que es imposible para ellos presentar una oferta al AMM que dé cumplimiento al artículo citado, en caso se tratase del POE del mismo día de la transacción.

 

Dado los aspectos anteriores, procede analizar si la limitación de precios vulnera los principios de libertad de comercio e industria y la seguridad jurídica.

 

En el análisis de la vulneración a la libertad de comercio e industria es posible advertir que ante la Corte de Constitucionalidad (CC 444-98) se presentó un caso similar, en el cual una disposición emitida por el Consejo Municipal de San Antonio, Suchitepéquez, limitaba la comercialización de bienes en el mercado local de esa localidad. La Corte concluyó que el comercio puede ejercerse libremente salvo limitaciones por motivos sociales o de interés nacional que impongan las leyes, y que, en el caso que exista disposición que pretenda limitar este derecho pero que ésta no posea el rango de ley, no podrá cobrar, de forma legítima, los efectos que se le asignaron al ser emitida (Ver también CC 4468-2019 y CC 2162-2009)

 

Para que una norma posea rango de ley, deberá ser emitida por el Congreso de la República, siguiendo todo el proceso de iniciativa y formación de ley. En este caso, la NCC1 no fue emitida por el Congreso de la República, por lo que no posee el rango de ley, y tampoco desarrolla el contenido de una ley ni es emitida por el Organismo Ejecutivo, por lo que tampoco le corresponde el rango de reglamento.

 

La Corte de Constitucionalidad (625-2000) ha definido el concepto de disposiciones normativas de “carácter general” como aquellas normas que, sin corresponder a la categoría de leyes o reglamentos, contienen mandatos dirigidos a número indeterminado de personas. La NCC1 regula las cuestiones comerciales y operativas de todo un subsector económico del país y no pretende regular el funcionamiento de la persona jurídica que los emite (AMM), por ende, no son disposiciones de aplicación interna sino de aplicación externa y, de acuerdo con el artículo 44 de la LGE, de aplicación obligatoria por todo aquel que sea Agente del Mercado Mayorista. Al ser una disposición que regula el funcionamiento de un subsector, sin discriminación de sus integrantes, está dotada de generalidad, lo que permite clasificarla como “disposición general”.

 

La Corte de Constitucionalidad (444-98) consideró que cuando una disposición normativa sea emitida para erradicar una práctica específica (como la presentación de ofertas de exportación por debajo de los CVG), la erradicación de ésta debe hacerse de manera particular, es decir, investigando y resolviendo casos concretos, más no dictando una disposición de carácter general que haga ineficiente la ley de la oferta y la demanda que rige el mercado. Siguiendo el razonamiento de la Corte, al carecer la NCC1 de rango de ley carece también de legitimidad para limitar la libertad de comercio e industria. En el caso que se quisiera limitar la práctica de presentación de ofertas anticompetitivas se debería de hacer de forma individual al caso en concreto, aunque esta actividad no funciona para el subsector eléctrico, pues el Mercado Mayorista cuenta con una metodología de liquidación que previene y elimina el incentivo de presentar ofertas por debajo del CVG, ya que aunque el oferente incurra en esta actividad, no podrá obtener beneficios económicos de sus actos toda vez que al liquidar las transacciones económicas deberá pagar la diferencia entre su oferta y su CVG.

 

En otra acción de inconstitucionalidad presentada ante la Corte de Constitucionalidad (184-2012), ésta amplió el criterio presentado, adicionando que las limitaciones deben ser razonables y proporcionales a las libertades que se pretendan restringir. El vocablo razonable, refiere la Corte, es “lo justo y equitativo, lo conforme con la Constitución, según las condiciones de persona, tiempo, modo y lugar y en función de todos los valores que, en un orden jerárquico, integran el plexo axiológico del orden jurídico (libertad, igualdad, solidaridad, paz, seguridad, orden, bienestar, etc.)”.

 

De acuerdo con la NCC 10 emitida por el AMM, para las transacciones de oportunidad de exportación al MER se ofertará la generación no despachada en el predespacho nacional, o los excedentes de energía de los Distribuidores o de los Grandes Usuarios que están habilitados para prestar el servicio de Demanda Interrumpible. Es decir, la exportación de oportunidad únicamente puede realizarse con energía que, según lo descrito, no haya sido asignada en el despacho económico de carga y, por lo tanto, no esté comprometida para cubrir demanda local.

 

Entendemos, entonces, que una vez abastecida la demanda nacional se puede identificar qué unidades generadoras se encuentran disponibles para presentar ofertas de exportación, independientemente de su CVG. El AMM al establecer precios mínimos de oferta de exportación obliga a que estas unidades generadoras, para poder ser despachadas, deban elevar sus ofertas por encima del POE, pudiendo ser éste mucho mayor a su CVG y los precios que se manejen en el MER. En caso la oferta no sea aceptada por considerarse elevada, la unidad generadora no podrá ser despachada y se le impedirá obtener algún beneficio económico.

 

En línea con el criterio manifestado por la Corte, no pareciera responder a una razonable y proporcional medida por parte del AMM el sujetar las ofertas de exportación de oportunidad al POE, pues éstas ya no forman parte alguna de la metodología de cálculo de éste, ni están prestando algún servicio de reserva que ayude a mantener la confiabilidad y seguridad del sistema. No pareciera justo ni equitativo para los exportadores que se les prive de la posibilidad de presentar ofertas competitivas para exportar energía eléctrica, especialmente cuando el país cuenta con un exceso de oferta en la generación y la exportación es la que permite el punto de equilibrio del Mercado. Según la información estadística preliminar del AMM para el 2019, las exportaciones representaron el 15.7% del consumo total de la energía eléctrica producida en el país (se toman valores del 2019 por el cambio inesperado en el mercado para el 2020, que no reflejan el flujo ordinario de transacciones).

 

Por otro lado, al analizar el principio de seguridad jurídica, se advierte que la Corte de Constitucionalidad (1258-00) se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto, estableciendo que el principio de seguridad jurídica consiste en la confianza que tiene el ciudadano (Participante del Mercado en nuestro caso), dentro de un Estado de Derecho, hacia el ordenamiento jurídico, es decir, hacia el conjunto de leyes o disposiciones generales que garantizan su seguridad, y demanda que dicha legislación sea coherente e inteligible.

 

Cómo se mencionó, la norma objeto del análisis no señala de forma clara el POE al que está sujetando los precios mínimos. Para poner un ejemplo: Si el exportador quiere realizar una transacción de oportunidad a llevarse a cabo el día Jueves, el último día que tiene para presentar su oferta ante el AMM es el Miércoles a las 12:00 horas. En este momento, de acuerdo con la operatividad del sector, el último valor del POE que conoce el exportador es el del día Lunes porque hasta las 14:00 horas del día Miércoles, es decir, dos horas después del límite para presentar sus ofertas, conocerá el POE del Martes

 

Esta situación genera incertidumbre para los exportadores, pues desconocen cuál será el parámetro de calificación del AMM para considerar si la oferta está o no por arriba del POE. Así mismo, establece una incoherencia entre el requerimiento que hace al oferente (una oferta de exportación de energía que no será utilizada para abastecer demanda nacional) y el resultado esperado de la oferta (rechazo de la oferta por estar por debajo del POE de la demanda nacional).

 

La RAE define la seguridad jurídica como “la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica la certeza de sus normas y consiguientemente la previsibilidad de aplicación”. La certeza, a su vez, se define como el “conocimiento seguro y claro de algo”. Con esto se busca que las normas de cualquier ordenamiento jurídico se apliquen de la forma correcta a un hecho determinado, permitiendo la previsibilidad de su aplicación, es decir, de antemano conocer cuál será la consecuencia jurídica de aplicar la norma. Con los hechos presentados, es claro que la disposición analizada no cumple con los requisitos de este principio, pues no hay un conocimiento seguro y claro de qué POE se encuentra vinculado con los precios mínimos, lo que impide que el exportador pueda prever, con facilidad, el resultado de la presentación de su oferta.

 

En conclusión, las disposiciones de la NCC1 que establecen un precio mínimo para las ofertas de exportación de oportunidad no son congruentes con los principios constitucionales analizados, y operan como bloqueo de oportunidades para los Agentes del Mercado Mayorista, perjudicando al mercado nacional y su posicionamiento a nivel regional como los exportadores líderes. Por lo anterior, se considera que es momento que el AMM elimine los precios mínimos de la norma. En caso el AMM decida no eliminarlos de oficio, la puerta está abierta para el cuestionamiento constitucional de la norma.

 

Desde un punto de vista comercial, es importante eliminar los bloqueos en las oportunidades transaccionales en la región, especialmente ahora que tanto El Salvador como Honduras han iniciado un proceso de inversión de nuevas centrales de generación que tomarán un rol importante en dichos mercados.

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BIBLIOGRAFÍA:

  1. Constitución Política de la República de Guatemala
  2. Ley General de Electricidad, Decreto 93-96 del Congreso de la República de Guatemala
  3. Norma de Coordinación Comercial No. 1, resolución 157-01 del Administrador del Mercado Mayorista y sus modificaciones.
  4. Norma de Coordinación Comercial No. 4, resolución 157-02 del Administrador del Mercado Mayorista y sus modificaciones
  5. Norma de Coordinación Comercial No. 10, resolución 300-01 del Administrador del Mercado Mayorista y sus modificaciones.
  6. Corte de Constitucionalidad, expediente 444-98, sentencia de fecha 10 de noviembre de 1998.
  7. Corte de Constitucionalidad, expediente 650-00, sentencia de fecha 24 de enero de 2001.
  8. Corte de Constitucionalidad, expediente 1258-00, sentencia de fecha 10 de julio de 2011.
  9. Corte de Constitucionalidad, expediente 184-2012, sentencia de fecha 31 de julio de 2013.
  10. Corte de Constitucionalidad, expediente 2162-2009, sentencia de fecha 05 de noviembre de 2009.
  11. Corte de Constitucionalidad, expediente 4468-2009, sentencia de fecha 27 de septiembre de 2011.
  12. Diccionario de la Real Academia Española, Seguridad Jurídica, https://dle.rae.es/seguridad#EMJI0mh, consulta del 27 de julio de 2020.
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