Escrito por: Diana De Mata
El contenido del principio de legalidad en materia administrativa
El principio de legalidad en materia administrativa constituye el parámetro normativo y axiológico constitucional más importante dentro del ordenamiento jurídico guatemalteco en virtud del cual, se sustenta, justifica y legitima la existencia del Estado y el ejercicio de su ius imperium. La existencia de este principio refleja la premisa de la teoría constitucional en virtud de la cual se intenta explicar el nacimiento del Estado y la cual establece que “el Estado se encuentra al servicio del individuo y no el individuo al servicio del Estado”.
En la Constitución Política de la República de Guatemala, el principio de legalidad en materia administrativa se encuentra contenido, esencialmente, en dos artículos. El artículo 152, que establece que el poder proviene del pueblo y que su ejercicio está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley. Y el artículo 154, el cual señala que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella.
Respecto a este principio, la Corte de Constitucionalidad ha establecido, en reiterada jurisprudencia, lo siguiente:
“(…) un funcionario público solamente puede realizar lo que una disposición normativa expresa le autoriza a hacer y, le está prohibido, todo lo no explícitamente autorizado (…) lo que significa que la función públicadebe estar debidamente establecida en el régimen de legalidad constitucional. (…).”-Sentencia de fecha 14-09-2016 dentro del expediente 2956-2016.El resaltado es propio-.
“(…) Dentro de esos principios, se encuentra el de legalidad en el ejercicio de la función pública, que implica que tanto las funciones como las atribuciones deben estar contempladas en las leyes, así como que los órganos o los funcionarios a quienes sean asignadas, deban ejercerlas de conformidad con la ley. En concordancia con lo anterior, esta Corte ha manifestado en reiterados fallos que conforme el principio de legalidad contenido en el artículo 152 de la Norma Fundamental, el ejercicio del poder, que proviene del pueblo –directa o indirectamente- está sujeto a las limitaciones señaladas en la Constitución Política y en la ley. (…).”- Opinión consultiva de fecha 13-10-2010 dentro del expediente 1628-2010. El resaltado es propio-.
“(…) el principio de legalidad, reconocido en el artículo constitucional 152, es otro elemento fundamental del sistema jurídico. De acuerdo con esta norma, el ejercicio del poder, que proviene del pueblo, está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley. Para que impere el principio de supremacía constitucional y para que se consolide el régimen de legalidad — donde gobernantes y gobernados procedan con absoluto apego al Derecho, aspecto teológico contenido en el Preámbulo de la Constitución — se establecen las garantías constitucionales, como medios jurídicos contralores de los actos contrarios al derecho. Esta Corte ha declarado que cuando los actos del poder público se realizan fuera de la competencia prevista en la Constitución o sin cumplir con los requisitos establecidos por ella, es procedente poner en funcionamiento la actividad de la justicia constitucional a fin de asegurar el régimen de derecho. (…).”- Sentencia de fecha 06-01-1993 dentro del expediente 441-92. El resaltado es propio-.
La observancia del principio de legalidad en materia administrativa no supone solamente la existencia de una norma que expresamente faculte al funcionario o empleado público para realizar determinado acto
Si bien es cierto que el principio de legalidad en materia administrativa requiere, para su observancia y cumplimiento, esencialmente, que el funcionario y empleado público actúe solamente en virtud de delegación, autorización o mandato expreso de la ley, es importante advertir que el respeto y efectividad del mismo también supone, necesariamente, que la actividad o actuación de la administración pública se efectúe por los “medios”, “vías” o “procedimientos” congruentes, proporcionales e idóneos para alanzar el objetivo deseado en cada caso concreto.
En otras palabras, para que el funcionario o empleado público cumpla, efectivamente, con el contenido y los alcances del principio de legalidad en materia administrativa, no basta solo con que exista, dentro del ordenamiento jurídico, una norma que expresamente le “faculte” para realizar determinado acto, ya que es necesario además, que el funcionario o empleado público, en un ejercicio prudente, razonable y legítimo de la “facultad legal” que sustenta su actuar, seleccione, dentro del “abanico de posibilidades legales” que tiene a su disposición, la “forma”, el “medio” o el “procedimiento” más idóneo y congruente para lograr el objetivo deseado, conforme a los principios y valores constitucionales.
¿Cómo evidenciar e identificar la función del parámetro de la razonabilidad, contenido en el principio de legalidad en materia administrativa, en el ejercicio de la función pública?
Para clarificar y evidenciar de forma práctica el papel fundamental que desempeña el parámetro de la razonabilidad en el ejercicio de la función pública para alcanzar una efectiva observancia y respeto del principio constitucional de legalidad en materia administrativa, a continuación, se desarrolla un ejemplo con relación a las facultades legales de la Superintendencia de Administración Tributaria – en adelante SAT – y el ejercicio de las mismas por parte de dicha entidad pública.
El artículo 21 “A” del Código Tributario, referente a “Derechos de los contribuyentes”, en su numeral 17, establece que constituye un derecho del contribuyente el que “Toda solicitud de información que haga la SAT a los contribuyentes o a terceros, con fines de fiscalización, deberá hacerla en el requerimiento de información que origina el proceso administrativo. Las ampliaciones posteriores a dicha solicitud deberán guardar relación con el mismo proceso.”.
Por su parte, el artículo 30 del mismo código, referente a la “obligación de proporcionar información”, establece que toda persona individual o jurídica, se encuentra obligada a proporcionar a los funcionarios de la Administración Tributaria la información sobre actos, contratos, actividades mercantiles, profesionales o de cualquier otra naturaleza, con terceros, que sea requerida a efecto de verificar la determinación o generación de tributos y que, para ello, la Administración Tributaria avisará a los contribuyentes o terceros, por los medios que estime pertinentes, que deben informar de sus actividades afectas generadoras de tributos, exentas o efectuadas con terceros, en forma electrónica, con determinada periodicidad, facilitando para el efecto los medios, formatos, contenidos u otros elementos que contendrán la información que se le solicite.
De los dos artículos anteriormente referidos, se advierte que el propio Código Tributario establece y manda a que los “requerimientos de información” que la SAT efectúe a los contribuyentes con la finalidad de verificar la determinación o generación de tributos (“requerimientos de información con fines de fiscalización”), deben hacerse por los medios exclusivamente destinados para el efecto y, por ende, que sean los “idóneos” en cuanto a formato, contenido u otros elementos relacionados con la información que se solicite al contribuyente.
En ese orden e ideas, por ejemplo, resulta jurídica y constitucionalmente inaceptable, a la luz del contenido y alcances del principio de legalidad en materia administrativa, que la Superintendencia de Administración Tributaria pretenda requerir al contribuyente información con fines de fiscalización, a través de o por medio de, un formulario de declaración y pago de impuesto. Si bien es cierto que la SAT se encuentra expresamente facultada por la ley para requerir información con fines de fiscalización al contribuyente, esto no supone que quede a total discreción de la administración tributaria seleccionar el medio o la vía para requerir dicha información. Toda vez que, en virtud del parámetro de razonabilidad, como elemento y contenido esencial del principio de legalidad en materia administrativa, cuando la administración tributaria necesite requerir información de los contribuyentes con fines de fiscalización, se encuentra obligada a efectuar dicho requerimiento a través de una solicitud o requerimiento de información especial y exclusivo para ese efecto, es decir, a través de un “acto administrativo tributario” único, independiente y autónomo, el cual cuenta, incluso, con su propio reconocimiento, regulación, propiedades, características, efectos e implicaciones de conformidad con la ley.
Por tanto, la Administración Tributaria no puede, sin vulnerar el principio constitucional de legalidad en materia administrativa, desnaturalizar un acto de fiscalización al “incluirlo” dentro de un formulario de declaración y pago de impuesto, cuya naturaleza, propiedades, fines y efectos son totalmente distintos a la luz de lo establecido en la ley.
Conclusión
Obviar la relevancia que tiene el parámetro de la razonabilidad dentro del contenido del principio constitucional de legalidad en materia administrativa, no solo supondría mutilar y tergiversar el contenido y los alcances de dicho principio, sino además, derivaría en la “aceptación”, “conformidad” y “validación” de prácticas y procedimientos abusivos por parte de la administración pública, los cuales, al no encontrarse expresamente contemplados ni autorizados dentro del ordenamiento jurídico guatemalteco, constituirían graves vulneraciones a las garantías constitucionales del individuo.